L’entreprise de dépolitisation du débat européen sur la distribution automobile peut-elle aboutir ?

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La chronique hébdomadaire de Bernard Jullien directeur du Gerpisa.

Autoactu.com organisait vendredi une rencontre au sujet des propositions élaborées par la DG Concurrence pour modifier l’environnement règlementaire de l’aval de la filière après l’expiration de l’actuel 1400/2002 qui ne peut pas s’appliquer au delà de mai 2010 – sauf évidemment si on en décidait la reconduction total ou partielle. Sans pouvoir revenir en quelques lignes sur son contenu, il est opportun de souligner ici comment fonctionne "l’opération d’épuration technique" du dossier par la DG Concurrence à laquelle on assiste depuis au moins trois ans.
L’opération en question est relativement simple et, dans une certaine mesure, logique. Elle consiste d’abord, en filigrane, à critiquer les traitements précédents du dossier en considérant qu’ils avaient laissé interférer dans une affaire de concurrence des éléments qui, comme tels ne relèvent pas des compétences – larges sur ce champ relativement étroit de la promotion de l’efficience et de la défense des intérêts du consommateur – de la DG impliquée. Elle renvoie dès lors toute une série de questions clés dans la vie de la filière à d’autres instances ou législations, nationales ou européennes.
Elle s’accompagne d’une volonté de limiter l’inflation règlementaire pour se contenter d’édicter des "lignes directrices" destinées à clarifier les principes. Elle reporte alors la conception du contenu des régulations correspondantes sur des procédures de recherche des "meilleures pratiques" dans lesquelles les acteurs priment même si le régulateur est présent. Sur ce dernier point qui consiste, dit-on parfois, à privilégier la "soft law" sur la "hard law", l’idée est au fond que "l’enfer législatif est pavée des bonnes intentions du législateur" : le marché et la dynamique économique étant plus inventif que les autorités ne peuvent l’être, les pratiques doivent pouvoir évoluer à condition que les promoteurs des innovations aient le souci - et puissent être sommés s’ils ne l’ont pas – de vérifier que ce qu’ils entreprennent est efficient et favorable aux intérêts des consommateurs.
Appliqué à la distribution automobile, ceci sonne comme une critique sinon de l’approche Monti du moins de ses effets dans la production du 1400/2002 : elle aurait laissé polluer le règlement d’une forme persistante de recherche de protection des intérêts de la partie la plus faible qui n’aurait pas sa place ; elle aurait cherché - plus ou moins explicitement - à privilégier un scénario spécifique d’évolution des structures de distribution où des opérateurs de plus grande taille, internationaux si possible, auraient acquis face aux constructeurs un pouvoir de négociation et d’innovation autonome accru. En d’autres termes, Monti aurait cherché à promouvoir l’équité et/ou à faire de la politique industrielle et serait ainsi sorti de son rôle.
Pour prendre un exemple qui concerne des évolutions importantes qui sont proposées dans l’actuel projet de lignes directrices sur des points clés dans les domaines du multimarquisme et de la liberté de cession, on lit dans le rapport d’évaluation du 1400/2002 :"les règles spécifiques destinées à faciliter le transfert des concessions entre les membres existants des réseaux n'ont pas seulement manqué leur objectif initial, qui était de permettre le développement des distributeurs d'ampleur internationale, mais leur application future risque de faciliter la croissance des grands groupes de concessionnaires au niveau national, ce qui, dans certains cas, pourrait entraîner une baisse de la concurrence tant intermarque qu'intramarque au niveau local".
Dit autrement, ceci signifie qu’il est contre productif – en termes de promotion de la concurrence - de vouloir qu’advienne une évolution particulière. C’est pourquoi l’administration de Nelly Kroes qui s’enorgueillit d’avoir rénové et modernisé l’approche européenne de la concurrence et prétend pouvoir désormais donner des leçons en la matière au reste du monde s’en gardera bien, sur ce dossier comme sur d’autres.  
Cette approche est effectivement intellectuellement très cohérente et peut légitimement mobiliser dès lors un outillage nourri des analyses économiques les plus sophistiquées de la "nouvelle économie industrielle" pour montrer que des structures marquées par de fortes restrictions verticales voire par une faible concurrence apparente sont néanmoins aptes à promouvoir l’efficience.
Elle est ensuite politiquement assez habile. En effet, elle prémunit d’abord l’Union Européenne de critiques récurrentes au terme desquelles elle se voit reprocher d’outrepasser ses compétences et/ou de mettre en place une réglementation tatillonne. Ensuite, elle amène les parties prenantes sur des terrains de débats très bien balisés par les techniciens de la concurrence en leur interdisant de venir exprimer auprès d’eux des problèmes dont ils doivent comprendre qu’ils ne sont pas du ressort de la concurrence.
Elle dépolitise les débats pour les techniciser et ne plus rendre recevable que des argumentations économiques très élaborées. Un des problèmes posés vendredi est que la maîtrise de cet outillage est mal partagée et implique - au moment où les lignes directrices sont en débat mais surtout ensuite lorsqu’il faut dégager les "meilleures pratiques" - la mobilisation d’expertises qui ont plus de chances d’être celles des grandes firmes que des PME.
Aujourd’hui, le CECRA au plan européen et le CNPA en France prennent acte de cette approche nouvelle tout en regrettant ce que l’on pourrait appeler – ce qui ferait probablement plaisir aux tenants de cette ligne - son étroitesse et qu’ils appellent son "dogmatisme".
Du coup, comme l’a indiqué de manière fort cohérente Ch. De Marcilly, secrétaire général du CECRA, vendredi, les reproches qu’ils ont à adresser à cette production de régulations européennes ne s’adressent pas forcément à la DG Concurrence mais à la Commission. En effet, les problèmes posés par eux sont, du point de vue de la concurrence, des problèmes d’équité, de sécurité des investissements ou de préservation des capacités d’entreprendre dont la résolution n’est pas de son ressort.
Le problème qu’ils rencontrent est alors inhérent à la construction européenne et à ses déficiences politiques : construite sur des champs de compétences étroits et très dissemblables d’un domaine d’action public à l’autre, elle renvoie les acteurs et leurs problèmes qui ne cadrent jamais pleinement avec les dits champs d’une DG à l’autre ou de l’UE aux autorités nationales.
 
Là où dans un cadre national, il y aurait à rendre des arbitrages interministériels, il n’existe pas d’équivalent au plan européen. Parce que ceci est intenable et l’est d’autant plus que les compétences dans un domaine spécifique comme celui de la concurrence sont larges, le politique qui n’a pas droit de cité officiellement à Bruxelles y est présent partout "en marge" des dossiers.
 
Le délai de trois ans accordé en matière de distribution de VN est une concession politique. Le traitement du dossier par Monti acceptait de même de faire des concessions politiques. La question qui va se poser dans les prochains mois sera celle de savoir si et comment opèrera le traitement politique de ce dossier que la DG Concurrence a laissé à d’autres en espérant qu’il soit rendu sinon impossible du moins limité dans son impact.

La chronique de Bernard Jullien est aussi sur www.autoactu.com.

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