330/2010 et 461/2010 remplacent le 1400/2002 : une DG Concurrence aussi politique que technique

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La chronique hébdomadaire de Bernard Jullien directeur du Gerpisa.

Comme chacun le pressentait, les préventions exprimées au Parlement Européen contre le projet de règlement défendu désormais par le Commissaire J. Almunia dans des termes très proches de ceux qu’exprimaient avant lui N. Kroes n’ont pas pesé bien lourd. Le règlement qui a été adopté le 27 mai et qui est étiqueté 461/2010 est celui qui avait été proposé à l’appréciation des députés et qui ne les avait guère convaincus. Il renvoie lui-même au 330/2010 qui n’est autre que le fameux règlement général qui encadre les accords verticaux de distribution (franchises) : il reprend quant à lui pour l’essentiel les dispositions du règlement 2790/1999 dont le réexamen a eu lieu dans la même période que le 1400/2002 et s’est clos le 20 avril par l’adoption du 330.

Ce charabia à lui seul fournit une indication de la complexité du processus règlementaire que l’on ne cerne pleinement que si l’on se souvient que le Traité donne à la Commission sur les dossiers de concurrence comme celui-ci une compétence "pleine" qui rend les avis du Parlement ou du Conseil consultatifs. On est ici par conséquent dans un domaine où la doctrine concurrentielle telle que la développe la DG Concurrence à Bruxelles est sinon toute puissante du moins dominante face au politique. En se référant à l’efficience économique comme critère ultime de justification, ladite doctrine surajoute à la technicité juridique, une référence presqu’explicite à la théorie économique qui contribue à son tour à rendre le dossier bien peu lisible hors d’un cercle limité de fonctionnaires, de lobbyistes, d’avocats d’affaire et de géniaux économistes modélisateurs.

Les initiés ont alors des occasions multiples de se gausser de l’incompétence des commentateurs et des erreurs qu’ils commettent immanquablement lorsqu’ils tentent de rendre compte de ce qui se joue. De ce point de vue, les quelques évocations de la décision du Collège des Commissaires dans la presse de la semaine passée n’ont été que de rapides retraitements des communiqués des uns et des autres qui ont insisté sur la concurrence dans l’après-vente comme Bruxelles entendait qu’on le fasse. Elles ont très peu évoqué les conséquences de l’application du 330/2010 à la distribution de VN et les conséquences qu’elles sont susceptibles en termes de frein au développement du multimarquisme parce que les comprendre et les exposer est compliqué d’une part et parce que la Commission a adroitement consenti à accorder 3 années de délai durant lesquelles le 1400/2002 continuera de s’appliquer d’autre part.

Il y a là sinon une stratégie politique du moins une stratégie de communication assez singulière. Elle consiste à dépolitiser les questions traitées pour les faire apparaître comme relevant d’une technicité extrême que seuls les spécialistes pourraient traiter. Sur ces bases, sont rendus des arbitrages dont il était clair en 2002 comme il est clair en 2010 qu’ils servent les intérêts des uns au détriment de ceux des autres et qu’ils renvoient à une forme de "préférence du législateur" pour un modèle d’organisation et donc pour un scénario d’évolution.

En 2002, Monti considérait que tout ce qui pouvait limiter la faculté des constructeurs à imposer ses desideratas à leurs réseaux méritait d’être introduit dans le règlement.  Il considérait que les règlements précédents avaient exercé un effet de carcans en fixant à la distribution/réparation une espèce de statut dérivé de l’existant et consacré par l’exemption spécifique. Il espérait que les net-opérateurs comme la grande distribution pourraient se saisir des opportunités que son règlement offrait pour rompre l’immobilisme.

Dès les premières étapes du processus d’évaluation du 1400/2002, on a saisi que tel n’était plus le credo de la DG Concurrence qui, constatant que le scénario rêvé par Monti ne se réaliserait pas, lui reprocha d’avoir eu une préférence et feignit de n’en pas avoir d’autre que la promotion de l’efficience. A l’occasion de la présentation du rapport de la London Economics en 2006, N. Kroes donna le la en indiquant en substance que les missions de sa DG n’étaient ni de rééquilibrer les pouvoirs de négociation des parties ni d’assurer la survie de formes d’organisation d’un autre âge.

Puisque les limites mises à la faculté des constructeurs d’organiser la distribution de leurs VN comme bon leur semble n’engendrait qu’une croissance de la taille des distributeurs sans gains en efficience visible, on en tira la conséquence que la promotion de l’efficience en ce domaine n’avait besoin que de concurrence entre constructeurs. Ceux-ci jusqu’alors plutôt solidaires de leurs réseaux dans la défense de l’exemption spécifique comprirent rapidement le cadeau qu’on s’apprêtait à leur faire et soutinrent le passage au régime général.

En matière d’après-vente et de pièces, le rapport de la London Economics semblait abandonner sa neutralité lorsqu’il constatait avec délectation la montée en puissance d’organisations indépendantes multimarques et notait à la fois leurs performances en termes de prix et les scores qu’elles atteignaient en matière de satisfaction des clients. Leur lobby sut surfer sur cette vague et obtient finalement que la promotion de leur cause conduise à préserver pour cette partie du dossier une forme de règlement spécifique.

Il en résulte un règlement qui satisfait les constructeurs tout en veillant à ne pas donner l’impression de les favoriser de manière trop éhontée. Parce que ce sont des entreprises de grande taille alliées aux assureurs et aux associations de consommateurs, les grands de la réparation indépendante tirent leur épingle de ce jeu politique. La DG Concurrence s’est ainsi trouvée des alliés. Elle a ce faisant "ringardisé" les positions des acteurs traditionnels et annihilé les soutiens dont ils bénéficient encore. In fine, la communication a été organisée en martelant deux chiffres repris à l’envi par la presse : les coûts de distribution représenteraient 30% du prix de vente d’un VN et le règlement permettrait de les voir se réduire après 2013 et les dépenses d’entretien et réparation pèseraient pour 40% des dépenses de motorisation des ménages ce qui serait excessif et devrait là encore être réduit par la promotion de la concurrence assurée au bénéfice de la réparation indépendante.

Techniquement, le dossier est mieux "ficelé" que le précédent et le raisonnement invoqué est plus "purement" concurrentiel. Il nous semble toutefois qu’il est surtout mené beaucoup plus adroitement sur le plan politique principalement parce que la DG Concurrence a cette fois des alliés réels là où ceux de Monti étaient imaginaires d’une part et parce que, en privilégiant la cause des constructeurs d’un côté et celle des grands indépendants de la réparation d’autre part, elle paraît équilibrée. Il n’en reste pas moins que le règlement 461/2010 exprime une préférence implicite pour les grandes entreprises réputées plus aptes à promouvoir l’efficience que les petites et moyennes. Le jeu de la technicisation du dossier  permet de ne pas discuter de cette question et de laisser très paradoxalement le jeu politique dans les mains sinon des fonctionnaires du moins de la commission et hors de prise des élus.

La chronique de Bernard Jullien est aussi sur www.autoactu.com.

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